COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E
JUSTIÇA
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 227, DE
2004
Modifica os arts. 37, 40, 144, 194, 195 e 201 da Constituição Federal, dispondo sobre a Previdência Social, e dá outras providências.
Autor: SENADO FEDERAL
Relator: Deputado MAURÍCIO RANDS
I. RELATÓRIO
Originária do Senado
Federal, a presente proposta de emenda constitucional, recebida nesta Casa sob
o n. 227/2004, visa introduzir alterações no Regime de Previdência Próprio dos
Servidores e no Regime Geral de Previdência Social. Fruto do debate travado ao
ensejo da aprovação da Emenda Constitucional n. 41, de 19.12.2003, a proposição
sugere alterações em ambos os regimes previdenciários com o objetivo de
amenizar algumas das conseqüências da transição do anterior regime para o novo
que se pretende mais equilibrado e sustentável no longo prazo.
As modificações sugeridas, como na tramitação da PEC 40, que resultou na
EC-41/2003, foram amplamente discutidas na sociedade e no Senado Federal de
modo a tentar viabilizar o que poderíamos chamar um 'consenso progressivo'
sobre a matéria. Embora algumas questões de conteúdo ainda suscitem dúvidas e
divergências, o eixo principal da nova proposição pode ser visto como um
aperfeiçoamento das regras de transição para o novo regime.
Ao propor nova redação para
o art. 37, XI, da CF/88, o qual havia sido objeto de intensas polêmicas durante
a tramitação da PEC 40, a presente PEC 227 orienta-se no sentido de uma nova
sistemática no regime de limites retributivos do erário público. Para a União,
em qualquer dos seus poderes e no Ministério Público, o limite definido é o do
subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nos Estados e no Distrito
Federal permanece a sistemática da EC-41/2003 quanto ao estabelecimento de
regra específica para cada um dos poderes. Todavia, os limites propostos passam
a ser potencialmente diferentes. Para o Judiciário, o subsídio dos
Desembargadores, limitado a 90,25% do subsídio dos Ministros do STF, incluídos
os Procuradores e Advogados dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
bem como os Defensores Públicos. Para o Poder Executivo, o subsídio do
Governador ou o do respectivo valor de referência, estabelecendo-se por lei o
limite do subsídio do Desembargador. Para o Poder Legislativo, o subsídio dos
A redação proposta para o §
4º do art. 40 acrescenta os servidores portadores de deficiência entre as
exceções à regra de vedação de adoção de critérios diferenciados de
aposentação.
Acrescenta-se o § 21 ao
mesmo art. 40 prevendo a criação de um colegiado paritário para a unidade
gestora do regime previdenciário previsto no § 20, com recenseamento a cada
cinco anos e disponibilização de informações ao público.
Acrescenta-se ainda ao art.
40 mais um parágrafo (§ 22), elevando para R$ 4.800,00 o limite de isenção da
contribuição dos servidores inativos e pensionistas portadores de doenças
incapacitantes.
O § 10 acrescentado ao art.
144 da CF/88 (que dispõe sobre a segurança pública) prevê lei específica do
respectivo ente federado para aposentadorias e pensões dos servidores
policiais.
As alterações sugeridas para
o art. 194 da CF/88 tratam do recenseamento qüinqüenal e da disponibilização de
informações ao público, agora para o RGPS.
No § 9' do art. 195 da CF/88
é acrescentado o critério do porte da empresa ou da condição estrutural ou
circunstancial do mercado de trabalho entre aqueles que justificam a previsão
de alíquotas diferenciadas de contribuição social do empregador.
O § 1º do art. 201 da CF/88 ganha nova redação para
acrescentar os seguradores portadores de deficiência física entre os que podem
ser contemplados com critérios diferenciados de aposentadoria.
Mais um parágrafo é acrescentado ao art. 201 da
CF/88 (§ 13) para dispor que os trabalhadores sem vínculo empregatício e os que
exercem trabalho doméstico no âmbito da própria família devem contar com
sistema especial de inclusão com alíquotas e carências inferiores aos dos
demais segurados.
O art. 2º da presente proposição manda aplicar as
regras do art. 37, XI e § 11, com a redação da presente proposição, às
retribuições dos agentes públicos ali descritos desde a data da vigência da
EC-41/03, em retroação benéfica que não viola qualquer garantia individual.
O Art. 3º estabelece prazo
para iniciação de projetos de lei relativos a tetos estaduais, para sua
apreciação no Legislativo, proíbe eventual redução do subsídio do Governador
até a proposição do projeto de lei previsto no art. 37, XI, c, bem como fixa
prazo de noventa dias para promulgação da emenda prevista no § 11 do art. 37.
O art. 4º manda aplicar a regra da paridade aos
proventos e pensões iniciados na forma do caput do art. 6º da EC-41/03.
O art. 5º, a seu turno,
estende a aposentadoria integral com critério de reajuste pela paridade a todos
os servidores que, tendo ingressado no serviço público até a promulgação da
presente emenda, preencham cumulativamente os seguintes requisitos: (i) 35 anos
de contribuição, se homem, e 30 anos, se mulher; (ii) 25 anos de serviço
público, 15 anos na carreira, e 5 anos no cargo em que se der a aposentação; e,
(iii) idade mínima reduzida em relação aos 60/55 anos previstos no art. 40, §
10, III, a, da CF/88, na proporção de um ano por cada ano que exceda os 35/30
anos de contribuição.
É o relatório.
II. VOTO DO RELATOR
1. O Juízo de Admissibilidade
1.1. Os
Requisitos Extrínsecos de Admissibilidade
O § 2º do art. 60 da CF/88 determina que a proposta
de emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, sendo aprovada se obtiver três quintos dos votos dos
respectivos membros. Esta PEC 227 foi proposta por vinte e oito senadores ‑
satisfazendo assim a exigência do terço prevista no Inciso I do art. 60 da
CF/88 ‑ e foi aprovada pelo Senado Federal. Trata-se de emenda
constitucional que não está sendo apresentada na vigência de intervenção
federal, estado de defesa ou de sítio e que, portanto, atende à exigência do §
1º do art. 60 da CF/88. Fica demonstrada, deste modo, a satisfação de todos os
requisitos extrinsecos para sua tramitação.
1.2. Os Requisitos Intrínsecos de Admissibilidade:
Limitações Materiais ao Poder de Reforma
Além de harmonizar-se com as
exigências formais, a proposta de emenda constitucional deve satisfazer ainda
outros requisitos constitucionais para sua admissibilidade. Tal como se
depreende do § 4º do art. 60, o seu conteúdo deverá respeitar as chamadas
cláusulas pétreas, ou seja, não pode tender à abolição da forma federativa de
estado, do voto direto, secreto, universal e periódico, da separação dos
poderes, nem de quaisquer direitos e garantias individuais dos cidadãos. Por
sua vez, a teor do § 5º do mesmo art. 60, ‘a matéria constante de proposta de
emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta
na mesma sessão legislativa.'
Os arts. 32, III, b, e 202
do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, atribuem competência à Comissão
de Constituição e Justiça e de Redação para exercer o juízo de admissibilidade
da proposta de emenda constitucional, ou seja, para realizar um controle prévio
interno de constitucionalidade. Superados os requisitos extrínsecos,
relacionados com as condições de tramitação, passamos a seguir a analisar o
conteúdo da proposição para completar o juízo de admissibilidade em relação às
exigências dos §§ 4º e 5º do art. 60, CF, ou seja, às limitações materiais ao
poder de reforma.
2. A Exigência do § 5º do art. 60, CF/88
A presente PEC 227/2004 foi aprovada no Senado
Federal com o objetivo de fazer algumas modificações na Emenda Constitucional
nº 41/2003, que dispôs sobre a Reforma da Previdência. Como salientado pelo
relator naquela Casa, Senador Tião Viana, sua proposição resultou da conjugação
de duas vontades políticas. De um lado, a compreensão de que o sistema
previdenciário brasileiro, sobretudo o regime dos servidores públicos, reclama
aperfeiçoamentos que corrijam desequilíbrios estruturais tanto de ordem
financeira quanto de justiça distributiva. De outro, a avaliação de que algumas
regras poderiam ser modificadas para atenuar o esforço contributivo de
servidores em situações especiais como os da fase de transição ou portadores de
doenças incapacitantes, bem como para flexibilizar as regras relacionadas com
os tetos remuneratônios previstos no inciso XI do art 37 da CF/88.
Parte de seu conteúdo, poder-se-ia argumentar, teria
relação de coincidência, ainda que parcial, com algumas das emendas que foram
apresentadas à PEC 40/2003 (que resultou na EC-41/2003) e que acabaram sendo
rejeitadas ou tidas como prejudicadas. Por isto, a presente PEC 227 versaria
sobre matéria que teria sido rejeitada quando do exame da PEC 40. E assim, por
força do § 5º do art. 60 da CF/88, não poderia ser objeto de nova proposição na
mesma sessão legislativa - a que se encerrou em dezembro de 2003, na qual foi
iniciada pelo Senado Federal a presente PEC 227.
Ocorre que o preceito
constitucional veda a reproposição de matéria constante de uma PEC, não de uma
emenda a ela oferecida. Seja tal emenda supressiva, aglutinativa, substitutiva,
modificativa ou aditiva. E qual foi o destino da PEC 40? Ela foi aprovada,
convertida em emenda constitucional. Não tendo sido rejeitada ou prejudicada, a
matéria dela constante não está submetida à proibição de reforma a que se
refere o § 5' do art. 60 da CF/88. A conclusão vale mesmo para a hipótese em
que a PEC 40 ainda não tivesse recebido deliberação definitiva quando da
iniciação da PEC 227. Pelo óbvio motivo de que, não tendo sido objeto de
deliberação, a matéria dela constante não poderia ser considerada rejeitada ou
prejudicada.
O problema já foi enfrentado pelo pleno do Supremo
Tribunal Federal no julgamento do MS 22503/ DF, em que foi relator designado o
Ministro Maurício Corrêa (DJ 06-06-1997, pp-24872, EMENT VOL-01872-03, pp-00385
RTJ, Vol-00169-01 PP-00181), cuja ementa expõe idêntica exegese à que ora
desenvolvemos:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS, RELATIVO À TRAMITAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE DIVERSAS NORMAS DO
REGIMENTO INTERNO E DO ART. 60, § 5º DA CONSTÍTUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR:
IMPETRAÇÃO NÃO CONHECIDA QUANTO AOS FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE
MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR SOLUÇÃO NO ÂMBITO DO PODER
LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO; CONHECIMENTO QUANTO
AO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MÉRITO: REAPRESENTAÇÃO, NA MESMA SESSÃO
LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO, QUE
MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIÇÃO E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995). I
‑ Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos
Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação
de que, alem de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava
prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do
Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os
princípios da legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa.
A alegação, contrariada pelas informações, de impedimento do relator ‑
matéria de fato ‑ e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita
matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é
questão interna corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo
Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte. 2.
Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60 da
Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim
interpretada, chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão
constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de
segurança conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante
de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de
nova proposta na mesma sessão legislativa. II ‑ Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5º do art. 60
da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados,
autoridade coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara
prejudicada a proposição que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados
os destaques (art. 163, V). 2. É de
ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo,
e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de
aplicar a norma do art. 60, § 5º da Constituição. Por isso mesmo, afastada
a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto
originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda
rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie
do projeto originariamente proposto. 3. Mandado de segurança conhecido em
parte, e nesta parte indeferido. [grifós acrescidos]
Por estes fundamentos, não colhe o argumento de
suposta infringência do § 5º do art. 60 da CF/88, visto que a PEC 40 não foi
rejeitada ou tida como prejudicada. E, portanto, não se cogita de
reapresentação na mesma sessão legislativa de proposta rejeitada ou
prejudicada. Fica demonstrada assim a inaplicabilidade da referida limitação
material ao poder de reforma do constituinte derivado.
3. A
Constitucionalidade da Redação Proposta para o § 18 do art. 40 da CF/88:
Ausência de Violação à Garantia Fundamental do Direito Adquirido
A redação proposta pelo art.
1º da presente PEC 227 ratifica a contribuição previdenciária dos servidores
inativos e pensionistas, elevando para os beneficiários portadores de doença
incapacitante a faixa de isenção prevista no § 18 do art. 40, com a redação da
EC-41/2004. Propõe-se agora que a contribuição social somente incida sobre as
parcelas que superem o dobro do limite de benefícios do RGPS previsto no art.
201, CF/88, ou seja, R$ 4.800,00.
Como o dispositivo da PEC 227 ratifica a
contribuição do inativo, ainda que para elevar a faixa de isenção dos doentes
incapacitados, poder-se-ia ressuscitar a discussão sobre a suposta
inconstitucionalidade da contribuição do inativo. A tese foi exaustivamente
analisada no parecer que proferimos sobre a PEC 40. Ali ficou demonstrado que
não se podia cogitar de desrespeito à garantia do direito adquirido e,
portanto, a qualquer cláusula pétrea. Por várias razões: (i) porque inexiste
direito adquirido à não incidência de tributo, sendo certo que a natureza jurídica
da contribuição previdenciária é a de espécie do gênero tributo; (ii) o regime
jurídico da imunidade da contribuição previdenciária dos inativos e
pensionistas (ex vi do art. 40, § 12, na redação anterior à EC 41/2004, c/c o
art. 195, II, da CF/88) não era cláusula pétrea; (iii) inexiste direito
adquirido a regime jurídico, in casu, ao regime jurídico de imunidade da
contribuição social que vigorava até a EC-41/2004; e, (iv) a retributividade da
espécie tributária, própria do tributo vinculado contribuição social, não é
estrita e imediata (como na taxa), mas sim mediata; e, pois, a instituição da
contribuição em foco tem causa suficiente: a participação solidária do
beneficiário no seu custeio e o interesse em sua sustentabilidade.
Por ampla maioria esta COR
pronunciou-se pela constitucionalidade da reforma constitucional neste
particular, reconhecendo a inexistência de qualquer direito adquirido de
servidor aposentado ou pensionista à imunidade da contribuição social
previdenciária. Por estes mesmos fundamentos, também não é inconstitucional o
§22 proposto pela presente PEC 227 para ser acrescido ao art. 40 da CF/88.
4. Admissibilidade dos demais Dispositivos
Escrutinados cada um dos
preceitos integrantes da presente proposta de emenda constitucional, concluímos
que nenhum deles extrapola os limites de reforma definidos pelo art. 60 da
Constituição Federal. Estão ausentes quaisquer obstáculos às respectivas admissibilidades.
Mencionem-se as principais inovações de conteúdo propostas através da presente
PEC 227/2004, tais como: (i) a possibilidade de norma interna dos Estados e do
Distrito Federal estabelecendo como teto remuneratório único o subsídio do
desembargador limitado a 90,25% do subsídio dos ministros do STF (art. 37, §
11); (ii) a garantia da integralidade e paridade para os servidores que
satisfaçam os requisitos do art. 5º da presente PEC 227/2004; (iii) a extensão
do regime de paridade para os servidores que se aposentarem na forma do art. 6º
da EC-41/2004 e que tenham ingressado no serviço público até a sua publicação
(art. 4); (iv) a faculdade de adoção de critérios diferenciados para os
portadores de deficiência (v); a previsão de órgão colegiado paritário para
acompanhamento das unidades gestoras, seja no RGPS, seja nos regimes próprios
de previdência dos servidores; (vi) a previsão de lei específica para
aposentadorias dos servidores policiais. Essas e as demais matérias que
integram a presente PEC podem ensejar conflitos de opiniões quanto ao mérito.
Todavia, quanto à possível contradição com as cláusulas pétreas definidas no
art. 60, § 4º, da CF/88, fica claro que nenhuma das modificações sugeridas é
tendente a abolir a federação, a separação dos poderes, as garantias
individuais fundamentais, ou o voto direto, secreto, universal e periódico.
5. A Questão dos Limites das Espécies de Remuneração, Proventos, e
Pensões
o Constituinte de 1988
expressou a clara disposição de que os agentes públicos (1) e seus sucessores
beneficiários de pensões tivessem um limite de valor para o total das espécies
de remuneração e outras retribuições a eles pagas pelo erário (2). Com o
propósito de que os limites constitucionais acabassem com abusos resultantes da
cumulação de vantagens, a CF/88, em sua redação original do art. 37, XI, assim
dispunha:
A lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a
menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e
no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em
espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de
Estado e Ministro do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos
Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores
percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito.
(1) Como resume o Prof. José
Afonso da Silva (in Curso de Direito Constitucional), o titular do órgão
público é genericamente, chamado de agente
público, do qual são espécies o agente
político (titular de e cargo integrante da estrutura fundamental de
governo) e o agente administrativo (servidor
público e militar)
(2)
A expressão espécies
remuneratórias é gênero do qual são espécies o subsídio (parcela única que não e, admite acréscimos fixada para os
agentes políticos de modo obrigatório e para determinados servidores e,
públicos de modo facultativo), o vencimento
(retribuição pelo exercício do cargo correspondente ao símbolo ou padrão),
os vencimentos (vencimento acrescido
das vantagens pecuniárias fixas) e a remuneração
stricto sensu
A interpretação jurisprudencial do preceito
consolidou-se no sentido de admitir percepções acima daqueles limites, a titulo
de vantagens pessoais que foram consideradas como direitos pessoais
nominalmente identificáveis. Dando-se conta da largueza do dispositivo
original, o Poder Constituinte Derivado exercido através da Emenda
Constitucional nº 19, de 5.6.1998, conferiu-lhe redação mais restritiva e
estabeleceu o teto único equivalente ao subsídio dos ministros do Supremo
Tribunal Federal (3). Introduziu o conceito de subsidio para, numa única
rubrica, abarcar o total das parcelas remuneratórias devidas aos agentes
políticos do estado. Ratificando a vontade moralizadora de eliminar os
subterfúgios então praticados para que se continuassem os pagamentos acima dos
limites pretendidos pelo legislador, a EC‑19/1998 também inovou com
expressões garantidoras da força limitadora dos chamados 'tetos
remuneratórios'. Foi assim que, na definição das modalidades de pagamentos a
serem limitados ao teto, a nova redação incluiu as seguintes: remuneração, subsídio,
proventos e pensões. Mais ainda, para deixar claro que o conceito de limite
abrange o total das espécies remuneratórias pagas aos acrentes públicos, a
EC-19/1998 foi explícita ao dispor que tais parcelas ficariam submetidas ao
teto 'percebidas cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza'.
Ocorre que a mesma EC-19/98,
alterando o art. 48, XI, dispôs que o subsídio dos ministros do STF teria que
ser fixado por lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal. À falta
de consenso, referido subsídio nunca foi estabelecido por lei, permanecendo sem
fixação de valor o teto de retribuição previsto na EC-19/1998. A interpretação
jurisprudencial. Inclinou-se no sentido de que, enquanto não viesse a lei de
iniciativa conjunta, as vantagens pessoais permaneceriam autorizadas quando
ultrapassassem os tetos e sub-tetos fixados por outros diplomas normativos
(constituições estaduais e leis).
(3) Com a EC-19/1998, o art.
37, XI, passou a ter a seguinte redação: a
remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos
da administração direta, autárquica efundácional, dos membros de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, dos
detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos
pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão
exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal.
Por sua vez, a EC-4 1, de
19.12.2003, ratificando a vontade constituinte limitadora, imprimiu a seguinte
redação ao inciso em tela:
A remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos
públicos da administração direta, autárquica e júndácional, dos membros de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e
os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio
do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do
Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos
Ficou estabelecido,
destarte, um teto único para a União - o subsídio dos ministros do STF. Para os
Estados, ficou prevista a tripartição dos tetos: o subsídio do Governador para
o Executivo, o do Deputado Estadual para o Legislativo, e o do Desembargador
para o Judiciário, membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores
Públicos (por sua vez com limite a 90,25% do subsídio do Ministro do STF). Para
os Municipios ficou previsto o limite máximo do subsídio do Prefeito.
O Senado, exercendo seus
poderes de revisão constitucional, aprovou nova modificação ao art. 37, I, da
CF/88, e encaminhou-a a esta Câmara dos Deputados. A proposição ora em exame
mantém o teto da União como sendo o subsídio dos Ministros do STF. Para os
Estados, continua com o sistema de repartição dos tetos para cada um dos
poderes. Para os Municípios, reproduz a limitação remuneratória como sendo o
subsídio do Prefeito ou o respectivo valor de referência. Inova, todavia, ao
facultar que Estados, Distrito Federal e Municípios, através das respectivas
constituições, lei orgânica, e leis ordinárias, fixem como limite único o
subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça que, por sua vez, estão
limitados a 90,25% do subsídio dos Ministros do STF. Nem se diga que a fixação
dos chamados sub‑tetos para Estados e Municípios representaria violação à
cláusula pétrea do regime federativo. Esta já havia sido uma opção do
constituinte originário, que ao dispor sobre limites de remuneração no art. 37,
XI, previu diferentes parâmetros para cada um dos poderes dos Estados (a
remuneração recebida em espécie a qualquer título por membros da Assembléia
Legislativa, Secretários de Estado e Desembargadores), bem como dispôs sobre o
limite retributivo nos Municípios com base no subsídio do Prefeito. Ademais, a
disposição em essência reproduzida na presente proposição também não atenta
contra o princípio federativo porque o equilíbrio entre os entes federados é um
equilíbrio que sofre mutações, é dinâmico. A criação de uma norma geral através
da reforma constitucional sinalizando os limites remuneratórios a serem
obedecidos nos Estados e Municípios não é tendente a abolir a federação.
Todavia, alguns problemas
exsurgern da forma proposta, com possíveis desvirtuamentos que ameaçam a
eficácia da estipulação definitiva de limites de pagamentos dos Poderes
Públicos aos seus agentes. Trata-se de ambigüidades e imperfeições que poderiam
acarretar interpretações capazes de legitimar percepções acima dos tetos e
sub-tetos idealizados, com cumulações e exceções afrontadoras dos Princípios da
Moralidade e Eficiência insculpidos no caput
do art. 37 da CF/88.
Um primeiro problema diz
respeito à descrição das parcelas que devem integrar o cômputo dos limites a
que está submetido cada agente público. Tanto a EC-19/98 quanto a EC-41/03,
como visto, incluíram neste cômputo todas as espécies de remuneração e outras
modalidades de retribuição, mencionando explicitamente, as remunerações, os
subsídios, os proventos e as pensões. Na proposição ora em exame, entretanto, a
redação do art. 37, XI, deixou de fora da enumeração a expressão pensões. A conseqüência é que a redação
pode dar margem à exegese de que um agente público poderia receber um subsídio
ou outra espécie de remuneração cumulativamente com uma pensão também paga pelo
erário. Esta pensão não seria computada no valor a ser cotejado com o limite
constitucional. Via de conseqüência, a idéia moralizadora do teto deixaria de
se aplicar à hipotética situação.
Um segundo problema na
redação proposta para o art. 37, XI, refere‑se à ausência da expressão de qualquer natureza, quando o
dispositivo manda incluir as vantagens pessoais no cômputo dos valores a serem
limitados ao teto. A expressão já constava da redação do referido inciso na
EC-19/98 e foi mantida na EC-41/03. Sua supressão, mormente porque a intenção
do constituinte derivado estava expressa nas duas redações anteriores, pode
levar a uma interpretação que também descaracterizaria a intenção moralizadora
que vem sendo perseguida desde a promulgação da CF/88. Determinadas verbas
remuneratórias destituídas do caráter de vantagem pessoal poderiam ser
excluídas do cômputo do teto.
Um terceiro problema é o da possível ilimitação do
subsídio dos Prefeitos e, portanto, do teto idealizado para os Municípios. A
presente PEC ostenta uma idéia geral de permitir que Estados e Municípios fixem
um linúte remuneratório único nas respectivas esferas, o qual não deve
ultrapassar o subsídio mensal dos Desembargadores. Todavia, na redação proposta
para os Municípios, o objetivo não ficou assegurado. É que a limitação ao
subsídio do Desembargador terminou abrangendo apenas o valor de referência do
Prefeito. Somente este valor de referência está contemplado na expressão que
proíbe a fixação em valor superior ao subsídio do Desembargador. Pode um
Município deixar de estabelecer um valor de referência para o Prefeito e manter
apenas a previsão de um subsídio a ser-lhe mensalmente pago. Neste caso, a
redação proposta deixa o referido subsidio de fora da limitação ao subsidio do
Desembargador. Note-se que a parte final da redação da alínea e do inciso XI
proposto apenas faculta a edição de uma lei de limite único. Se o Poder
Executivo do Município deixar de exercer a iniciativa, o limite de remuneração
em seu âmbito poderá continuar sendo o subsídio do Prefeito, que, por sua vez,
não estará necessariamente limitado ao subsídio do Desembargador.
Um quarto problema,
refere-se ao teto proposto para o Poder Legislativo dos Estados e do Distrito
Federal, tal como previsto na alínea d da
redação sugerida para o art. 37, XI da CF. O texto proposto começa por mandar
observar, na regra de limites, o art. 27, § 2º da CF/88. Ou seja, a regra que
limita o subsídio do Deputado Estadual a 75% daquele atribuído ao Deputado
Federal. Todavia, na redação sugerida para o teto do Poder Legislativo dos
Estados e do Distrito Federal (alínea d do
art. 37, XI), fala-se ernfaculdade de estabelecimento mediante lei de limite
equivalente ao subsídio dos Desembargadores. Igualmente, na redação sugerida
para o §11, ficafacultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar em seu âmbito
o limite único do subsídio dos Desembargadores, o que naturalmente também
abrangeria o Poder Legislativo. Embora diferentemente das regras propostas para
os Poderes Executivo e Judiciário dos Estados e do Distrito Federal, onde o
limite do subsídio dos Desembargadores (restrito a 90,25% do subsídio dos
Ministros do STF) é obrigatório, a regra proposta para o Poder Legislativo
faculta a estipulação do limite equivalente ao subsídio dos Desembargadores. E
aí surge uma contradição com a referência ao art. 27, § 2% da CF/88, que
restringe o subsídio dos
As ambigüidades e supressões acima apontadas na
estipulação dos limites remuneratórios, como acima analisado, sugerem a
conveniência da revisão a ser empreendida nesta Casa. Tratando-se de escolhas
redacionais que não violam diretamente uma das cláusulas pétreas previstas no
art. 60, §4º da CF/88, esta CCJR em seu juízo de admissibilidade constitucional
da emenda, deve-se limitar a indicar o problema diagnosticado e remetê-lo para
apreciação mais detalhada da Comissão Especial que venha a ser instalada em
caso de aprovação da constitucionalidade da matéria. Poder-se-iam apresentar
emendas aditivas para restabelecer as expressões pensões e de qualquer natureza, que constavam das redações dadas
pelas EC-19/98 e 41/03. Quanto à questão do teto dos Municípios, poderia ser
apresentada uma emenda modificativa nos seguintes termos: e) dos Poderes do Município exceder o subsídio mensal do Prefeito, que
não poderá ser superior ao subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça
do Estado, ou, na forma da lei, respectivo valor de referência, não inferior a
esse subsídio, nem superior ao subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal
de Justiça do Estado. Com o mesmo objetivo, e para guardar sistematicidade,
poderia ser oferecida emenda ao texto proposto para o § 11 do art. 37, de modo
a incluir os Municípios na faculdade conferida para estabelecimento de limite
único em seu âmbito equivalente ao subsídio dos Desembargadores.
6. Conclusão
Diante de todo o expendido,
concluímos pela admissibilidade da presente PEC, eis que configurados todos os
pressupostos estabelecidos no art. 60 da CF/88, seja quanto à iniciativa, aos
limites temporais (ausência de vigência de estado de sítio, de defesa, ou de
intervenção federal), ou quanto à ausência de contradição com as cláusulas
pétreas alinhadas no § 4º do art. 60. Atendidos os requisitos extrínsecos de
admissibilidade e respeitados os limites materiais do poder de reforma
constitucional, o voto é pela admissibilidade da proposição, encaminhando à
Comissão Especial as sugestões de conteúdo acima expendidas.
Sala
das Comissões, em 04 de fevereiro de 2004.
Deputado MAURÍCUIO RANDS
Relator